Ya en 1875 una comisión de investigación del parlamento italiano investigó el fenómeno de la mafia, y llegó a la conclusión de que, aunque carecía de un estatuto formal y de instituciones, la mafia estaba por todas partes y se había infiltrado en las actividades delictivas sicilianas, lo que hacía que fueran completamente atípicas respecto a los crímenes convencionales. En ese momento el Estado italiano era joven, y sus instituciones democráticas aún inmaduras y estaban divididas en muchos centros de poder, por lo que era incapaz de lograr una lucha organizada y centralizada.
Aunque el Estado era consciente de este hecho, en los años de la posguerra subestimó el fenómeno e incluso llegó a considerar que se estaba extinguiendo, o bien que era inofensivo fuera de Sicilia. Sin embargo, desde el final de la "primera guerra de la mafia" de los años 1962 a 1963, varios episodios de crímenes atroces dieron testimonio de su persistente vitalidad y peligrosidad. En esa ocasión, el Estado reaccionó con una represión tan severa que la Cosa Nostra se vio obligada a disolver el consejo de administración con el que se regía, pero la llegada de los años de plomo obligó al gobierno a concentrar sus esfuerzos de investigación y represión del terrorismo.
En 1980, la Cosa Nostra controlaba una parte importante del tráfico mundial de heroína con destino a Estados Unidos. El Estado sabía muy bien cuáles eran las dificultades de un posible ataque frontal contra la mafia, que durante años había controlado por completo el poder político en Sicilia, por lo que tenía mucho que perder y poco que ganar con un conflicto serio y organizado. Entonces, durante mucho tiempo prefirió afrontar el fenómeno como si se tratara de una emergencia, y delegó poderes a individuos o instituciones creadas para tal propósito, pero que carecían de las herramientas y las fuerzas suficientes para contrarrestar adecuadamente a la Mafia.
Gracias a que la lucha se había personalizado, y por tanto recaía sobre los hombros de valientes y competentes miembros del Estado, el gobierno central se desligó parcialmente de su responsabilidad, y logró ocultar su ausencia detrás del fracaso de la lucha de los individuos. De alguna manera, hasta el mismo Alto Comisionado para la lucha contra la mafia, que se instauró luego del trágico asesinato del general Carlo dalla Chiesa, fue una expresión de esta modalidad de delegar responsabilidades hacia los márgenes del poder por parte de los ministerios y el gobierno.
